政府如何“治以法尊”？法制网专访中国政法大学副校长马怀德

近日印发的《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》，将我国法治政府建设事业带入了一个新阶段。它所创造的两个“第一”：我国第一个法治政府建设五年计划，第一份中共中央和国务院联合印发的有关法治政府建设的中央文件，这份文件不仅提出了主要任务和具体措施,还提出了衡量标准、组织保障和落实机制等。于各级党委政府是绝对的“硬性约束”。何为法治政府？政府如何“治以法尊”？法制网专访中国政法大学副校长马怀德，请他对此进行解读。

法制网：马校长，我们如何理解法治政府？什么才是法治政府？

马怀德：法治政府实际上指的，就是用法治的理念和法治的方式，构建运行的政府。说得再具体一点，就是按照十八届四中全会精神讲到的职能科学，权责法定，执法严明，公正、公开、廉洁高效，守法诚信，符合这些条件，这个政府就是法治政府。

法制网：这次实施法治政府的纲要和2004年出台的全面推进依法行政实施纲要，我们知道他们两个下发的部门是不一样的，前者是党中央和国务院下发的，后者是国务院下发，这两者的区别是什么？为什么下发部门不一样呢？

马怀德：应该说，法治政府建设受到了党中央国务院的高度重视，尽管2004年的全面推进依法行政实施纲要是国务院下发的，但是呢，应该说也在全社会产生了很大的影响，在推动法治政府建设方面发挥了很重要的作用。

这一次呢，是党中央、国务院一同下发《法治政府建设的实施纲要》，充分体现了党中央、国务院对法治政府建设的高度重视，实际上也对这个纲要的实施，奠定了非常重要的依据和制度基础。尤其是对推动实施《纲要》，应该说确立了一个非常重要的保障作用，有党中央、国务院的高度重视，有社会各界的共同参与，有政府的自觉自律，我相信法治政府一定会顺利推进的。

法制网：这个法治政府和依法行政相比，它的内涵和外延有什么样的不同呢？

马怀德：这个实际上是不同的概念，法治政府实际上指的是一种目标，或者说某种意义上说是一种静态的，对政府按照法治思维，法治方式运行形成的一种所谓的静态的形式做的一种归纳。

也就是说，法治政府是按照法治的理念，法治的方式所构建、设置、运行、运转的一种政府形态，但依法行政是一个路径，就是要想建成法治政府，实现这样一个目标的话，必须严格按照依法行政的原则和要求进行，这个依法行政的原则要求，按照2014年的全面推进依法行政实施纲要，它有一套要求，比如说6大基本要求，合法行政、合理行政、权责一致，程序正当，守法诚信，这些要求实际上是对依法行政的要求，如果严格按照依法行政的这些要求来做的话，政府就能朝法治政府的方向而不断地迈进。

所以说我们说2004年的那个《全面推进依法行政实施纲要》，它设定了一个目标，就是用10年左右的时间，基本上实现建成法治政府的目标。而这一次建设法治政府的纲要，明确提出了法治政府作为一个目标，要在2020年基本建成，基本建成的标志就是政府应该是一个职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效和守法诚信的政府。

所以应该说一个是目标，一个是路径，通过路径实现达成这个目标。

法制网：新《纲要》还提出了实行法治政府和建设创新政府，廉洁政府，服务型政府相结合的原则，法治政府内涵不包括创新政府、廉洁政府和服务型政府吗？

马怀德：从广义的法治政府概念来看应该是包括创新、服务、廉洁、服务型政府的这些要求。但是如果为了凸显法治政府本身特有的内容和它鲜明的特色，也可以把它区分开来。就是我们讲到的法治政府，仅仅是强调它是按法定的精神和原则构建运行的政府，而创新型政府，廉洁政府和服务型政府有各自的关键词。

应该说，从狭义的法治政府来讲，跟创新、廉洁、服务型政府是有区别的。但是从广义的法治政府的概念来看的话，是包含了创新、廉洁和服务型政府这些基本的要素。

法制网：现在这个《纲要》颁发下来了，您觉得当前有没有一些因素或者一些阻力，对法治政府建设造成一些不良的影响呢？

马怀德：我觉得影响法治政府建设进程的主要障碍，有这么四个方面。

第一，还是人的观念问题，就是从上到下，从公务员到普通公众，社会公众，对依法行政，对法治政府建设的这种认识，还没有上升到一定程度。大家还不能严格按照法定权限和程序行使权利、履行职责，甚至也有很多领导，还存在着以言代法，以权压法，徇私枉法的这些思维定式或者是行使权利的习惯，这种意识方面的障碍，应该说是非常巨大的。

因为要改变一项制度比较容易，建立一项制度也不难。但是要想改变人们的思维习惯，改变人们的意识观念那是很困难的事。所以说，我想传统的这种人治的思维和观念意识，是阻碍法治政府建设的第一个“拦路虎”。

第二个障碍，我想就跟我们政府有关系，就是法治政府建设，常常我们强调的就是要在有法可依，有法必依，执法必严，违法必究的这样一个大的法治原则下，来建构和运行法治政府。

首先，我们有一套完备的法律制度，而这套制度又是科学的，又是对法治政府建设有重大的促进意义。但是如果这套制度不健全、不完善，法治政府从何谈起呢，所以很难说是能够推动法治政府建设。所以，在这样一个建设法治政府的目标下，首先我们应该是考虑怎么来完善制度，形成一套比较完备的依法行政的制度体系。

第三个“拦路虎”主要就是法律的执行，就是法治政府非常重要的一个特征就是执法要严明，法律要能够得到很好的贯彻执行，不管是公务员，领导干部还是普通社会公众。就是大家都按照制订良好的法律规则来一体运行，一起行使权利，履行职责和义务的话，这个政府才是法治政府。

如果说我们法治政府制订了很多法律根本得不到执行，或者说有选择性地执行法律法规，那么老百姓守法了，政府不守法，这也不叫法治政府。

法治政府首先是政府要守法，同时影响社会，带动社会去守法，这才是法治政府。

第四个“拦路虎”，我想就是一个法治政府跟现在的社会稳定的关系问题，一方面，我们要严格依法办事构建法治政府，另一方面，我们还要面对一些新的挑战，新的问题。比如社会矛盾日益增多，新媒体的快速发展，老百姓的权利意识不断增强，在这样一个挑战的背景下，社会矛盾和问题会越来越多。所以说，构建法治政府首先要维护社会的稳定，消除社会的矛盾，维护和创建一个良好的社会秩序和环境，才能够保证我们的法治政府建设的目标。如果到处都是问题，到处都是矛盾，那么政府疲于应付、解决各类矛盾的话，法治政府也很难构建。

法制网：您刚才说到了第四点，就是社会矛盾，我们针对社会矛盾再进一步问一下，现在我们很关心“舌尖上的安全”，这个对老百姓来说也是非常重要的，民以食为天，您觉得政府应该采取哪一些措施来保障这个舌尖上的安全呢？

马怀德：我想“舌尖上的安全”，是要靠一个比较有效的法治政府的制度体系来维护和保障的，也就是说当一个国家的食品药品安全问题，能够严格地按安全法律体系有效运行的话，这个安全才能够得到很好的保障。

那么我们首先要判断，影响舌尖上安全的主要因素是什么，我想主要有几个方面。

第一，就是我们有关食品安全，药品安全方面的法律法规不完善、不健全。所以说导致发生了违法行为没办法追究，有一些东西法律法规有，但是远远落后于时代的要求，亟待修改和完善。所以按照老的法律去追究新的，甚至是刚刚出现的这些新变种的违法行为的话，总是觉得捉襟见肘。

另一个就是法律的执行，就即便我们有了一套比较完善的食品药品方面的法律法规，但是如果大家不认真去执行，不很好地去实施的话，那么我们舌尖安全也很难得到保障。

第三方面，要想维护舌尖安全，我觉得要全社会共同参与，尤其政府要起一个非常重要的兜底保障的作用。就是比如打击食品药品安全违法行为，维护老百姓的食品安全，确保老百姓的合法权益的话，政府要充分发挥作用，政府不能选择性执法，不能不作为，更不能够腐败执法。否则的话，老百姓的食品安全是很难得到保障的，比如说我们现在看到的很多地沟油，瘦肉精，还有毒姜，像这些所谓影响老百姓食品安全的这些社会违法犯罪行为，那必须要有一个强有力的法治的政府去及时加以解决。要么就是打击，要么就是防范，要么就是有效处置。总之，政府要起主导作用，然后再加上社会公众的参与，媒体的监督，各个方面的影响，才能够打造一个安全的食品药品安全的法律体系，打造一个比较好的食品药品安全的环境。

法制网：还有一个就是现在的这种公共突发事件，频频被曝光，这点上政府部门应该如何作为？

马怀德：实际上我们说中国的很多事情都离不开政府，即便是发生了一个公共突发事件，应急事件，实际上认真反思一下，都跟政府是不是能够有效的履行它地职责有直接的关系。

比如说前两天发生的宁夏公交车纵火案，公交车纵火不是第一起了，发生了很多起，为什么会发生公交车纵火，这里头就要看，我们要按照这一个事件还原它的整个发展脉络和过程，就说是一个包工头承包了一个建筑工程，但是，没有拿到应有的工程款，那么他向有关部门投诉，比如说向法院起诉，或者是向有关政府部门投诉，但是呢，法院不立案，或者政府部门不及时处置或者解决，而我们相应其他的救济机制，保障机制又跟不上，这时候呢，就会导致有一些人会采取极端的报复社会的手段来残害无辜。所以说，看起来是一个刑事案件，是一个故意纵火杀人案件，导致了无数条生命的损失。但实际上从它的发展过程来看的话，可能跟政府的不作为，甚至司法机关的不作为，或者司法的不公正，政府处置问题不得力，或者是社会缺乏同情心也有直接的关系。所以说，我们现在不是没有相关的法律法规，比如说拖欠农民工的工资，或者是工程款，这是应该有一个相应的民事方面的，包括行政方面的法律法规解决的。

再比如说，我们说有时候发生的其他的突发事件，食品药品领域里头的，或者公共卫生领域里头的，安全事故领域里头的，公共安全、事故灾难领域里头的，也都是有相应的法律法规，只是说这些法律法规没有执行到位，或者执行得不好，导致了这些公共安全事件频发，包括天津的爆炸事件，还有东方之星的沉没事件，很多事件我们归结为一点，都跟我们前期的行政执法不严，执法不规范，决策科学不民主，以及解决处置社会问题和矛盾的救济渠道不畅通有直接的关系。所以要解决这些问题，必须综合施治，在法治政府建设上进行全方位的推进，才能够有效地防范和解决这类问题。

法制网：您刚刚介绍，我们法治政府建设还是存在诸多问题，但是与十年前相比，您觉得咱们对法治政府的认识有一些什么变化？

马怀德：应该说2004年国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》，在我们国家依法行政的历史上，特别是推动行政法治建设的历史上，发挥了一个非常重要的作用。

与那个时候相比，今天无论是理念，还是行政，还是制度，还是环境，都发生了明显的变化。也就是说行政法治建设有了长足的进步。

我想举几个例子，比如说从观念上来看，10年前你可以去问一问现在的这些，我们的省部级官员，主要领导干部，习总书记说的关键少数，有几个懂法治政府是什么，或者法治政府的要求是什么，法治政府的主要内容是什么，我估计很少有人能回答上来。但今天我相信多数的领导干部，他有这方面的意识，至少说是有这个概念了，知道法治政府是什么，为什么要建设法治政府，法治政府的基本要求是什么，这种观念上的变化我觉得是非常重要的。

再比如说我们一些重要的制度，也是在这10年之内取得的一些实质进展和突破。比如说10年前，我们还没有信息公开制度，那么政府信息公开制度是2008年通过国务院制订行政法规建立起来的，这项制度在短短的6、7年的时间里，在推动中国的信息公开制度发展方面，发挥了非常重要的作用。所以说，现在无论是地方政府还是国家机关，这个信息公开的意识是明显增强了。而且它的制度也逐步完善，老百姓可以向政府申请信息公开，政府有义务，除了国家秘密，商业秘密和个人隐私之外，所有的信息都要向老百姓公布、答复，这就是一种制度的变化，也是一种进步。

再比如说我们10年没有权利清单制度，没有责任清单制度，更没有负面清单制度，但是就这几年之内，我们已经建立起了这样一套制度体系。有一些地方已经发布了这样四张清单，一张网，形成了一个权利清单制度体系，这个对于保障老百姓的知情权、参与权、表达权和监督权，对于推动政府依法行政，特别是构建法治政府发挥了非常好的作用。

所以说，我们的进步是点点滴滴的，可能表现为具体的制度，也可能表现为我们公务人员的观念意识，甚至还可以表现为我们一些具体的实践。比如说法治政府实践上也有一些明显的变化，老百姓感觉跟政府打交道没有那么难了，过去是磨破嘴，跑断腿，门难进，脸难看，话难讲，事难办，可能现在这方面有都所改观。

法制网：为什么要把依法全面履职放在法治政府建设的第一位呢？

马怀德：法治政府建设实际上是一个系统工程，特别是在政府职能的设置上，应该说是有一个基本的要求，就是职能的设置要科学。但是，仅仅科学是不够的，政府要全面地担负起科学职能的履行任务，所以说这一次的《纲要》明确提出，政府依法全面履行政府职能，这个依法全面履行政府职能，这里有两个关键词，一个是依法，法治政府嘛，必须依法，依照法定的权限和程序来履行政府的职能，不能突破法律的界限，违反法律的规定，违反法定的程序，要依法履行职能。

第二，要全面履行职能，政府的职能现在很多，有经济调节，市场监管，社会管理，公共服务，生态保护，那这些职能必须全面履行，不能挑三拣四，只履行市场监管或者经济调节的职能，而忽略了社会管理和公共服务的职能，更不能够忽略生态环境保护的职能。所以必须全面兼顾各类职能的履行，这样才能够体现法治政府的一个基本要求。

按照科学的职能设置依法全面履行的话，才能够发挥政府的作用，也才能够体现法治政府的作用和意义。

法制网：刚才您提到生态环境保护，这一次《纲要》也是把这个单独提炼出来了，您觉得是出于什么样的考虑呢？

马怀德：这几年我们国家的经济快速发展，社会急剧转型，但是问题也比较普遍，或者逐渐显现，最大的问题就是生态环境问题，生态日益脆弱，环境污染现象日益严重，北京的雾霾这就是最典型的。这个谁都逃脱不了，只要有雾霾，有污染，每个市民都要承担这种所谓的损害，那不能为了发展，损害老百姓的利益，损害社会的公共利益。所以发展和经济社会发展，与社会生态环境保护，这确确实实是两个需要兼顾的内容，而且必须处理好，协调好。即不能为了发展经济而牺牲生态环境和资源，进入所谓我们说的先污染后治理的那个怪圈。

 另外一方面，也不能说单纯说为了保护好生态环境，我们不要有任何发展，没有发展的话，老百姓的生活水平无法提高，无法就业，我们的经济总量上不去。所以说要兼顾好这两个，但这是很困难的事情，要想经济发展又要想保护生态环境很困难，所以说要协调兼顾好。

所以说十八届五中全会提出的绿色发展，创新发展，协调发展，共享发展。还有这几个发展理念，五大发展理念，应该说为下一步协调好这种关系，实际上是明确了一个方向。就是我们即要促进经济社会的发展，但是要创新，协调、共享、绿色、要使得我们的发展能够兼顾到生态、资源、环境各个方面的问题。

法制网：对于政府不作为的这种懒政现象，此次的《纲要》有哪一些相对的措施呢？

马怀德：政府不作为实际上是一个痼疾了，顽症。尤其是这几年，可能在这方面的问题日益突出，矛盾日益显现。为什么政府不作为，我们要分析，第一可能他怕担责任，怕做错，做错了就要担责任。如果不做不就安全了吗，就不用担责任了。

第二个不作为，就是没有利益驱动，就是他不作为，当时之所以愿意作为，是还有一定的利益驱动。如果说没有任何利益驱动了，他也就不作为了。

第三，就是他之所以敢于不作为，就是没有有效的问责手段或者问责机制，他不作为和作为效果一样，也没有谁追究他的责任，也没有惩治他的方式方法，他当然可以不作为了。

 但是，政府的职责刚才我们说了，政府要依法全面履行政府职能，不能不作为，老百姓纳税人供养政府，让政府存在的价值和意义就是要作为，就是要履行法定的职责。

我们说，依法行政强调法定职责必须为，这是法律规定你的职责你必须来履行，所以说一旦不履行就构成不作为，不作为就应该追责，追责实际上就意味着对不作为有效的遏制。

现在应该说，这几年滥用权利，乱作为的现象有所减少。特别是随着我们法治政府建设进程的加快，依法行政要求的严格，所以说滥作为，越权，无权限行使权利的现象日益在减少，但是不作为问题日益凸现，不作为就是我们说的拒绝或者不履行职责，而拒绝不履行职责，他损害的社会公共利益，损害的实际上是我们每个人的社会公众的利益。所以应该高度警惕不作为，并且有效的加以防范和遏制。

我觉得对不作为，最好的办法，第一就是要公开，用公开的方式倒逼他作为。法律职责，比如说我们权利清单里面写了，你应该干这个事，而且必须在一定期限内给我干这个事，你如果没有干，这就是不作为。我把你公开的话，要接受社会的监督，媒体的监督，透明了之后他就不敢不作为了。

另外一个就是要有效地问责，对于任何不作为现象，因为现在法律标准已经很清楚了，你有作为的义务，同时有作为的期限，有作为的效果和结果的标准要求，如果你没有作为，没有在法定期限内履行职责义务，没有达到某种标准和效果，那就要承担责任，而且要严肃地问责。这样才能促使他积极地履职，行使他的权利，履行他的职责。

法制网：刚才谈到不作为，这两年腐败问题也是高度关注的，政府应该如何预防和惩治腐败呢？

马怀德：应该说有权利就有腐败，权利和腐败是孪生兄弟，那么，如何能够防范腐败，最理想的方法就是取消权利，但是一个国家，一个政府不可能没有权利，公共权利总是要给他的。所以说他在获得权利的同时，如何有效的监督和制约，这是防范腐败最根本的一点。

政府的腐败，主要我们看了，基本上还是通过权利的运行来实现的腐败，所以你要想防范政府的腐败，你必须从制约监督权利，规范权利的运行，这个角度去想办法。所以，五中全会里提出了要建设法治政府，将政府的活动全面纳入法治轨道，要依法设定权利，依法规范确定，依法制约权利，依法监督权利。所以说，解决腐败问题，无非就是这么几种方式，设定权利，就是我每一种权利的设定都要严格依照法律规定来进行科学的设定，设定了权利就等于划了一个权利行使的一个范围和界限，不能突破这个范围和界限去行使权利，一旦突破就是违法，就要追责。

同时，要规范权利的运行，权利运行整个过程流程应该是清晰的、透明的、公开的，每一项权利的行使都应该接受各个方面有效的约束和监督。

第三，要制约权利，权利不能够让一权独大，不能让比如说一把手的权利变成一个专横的、独断的，不受监督制约的权利，形成有效的制约机制。就像我们说政府的权利要接受人大的监督，我们说各级公务人员要接受纪委的监督，接受监察部门的监督，接受审计监督，接受上级的监督，也要接受社会监督，群众监督，媒体监督。要制约他，监督他，让这种权利不失控。就是习总书记说的，我们要编织好制度的“笼子”，把权利关在制度的“笼子”里。只有在“笼子”里的时候，权利才能不被滥用，才有可能是维护一个廉洁的行政体制，也才可以防范可能发生的各种腐败现象。

总之，解决腐败问题，最终的出路还是依法行政，还是建设法治政府，只有通过法治的方式，才能够规范权利，设定权利，制约权利和监督权利，只有把政府所有的权利都纳入法治的轨道，全面纳入法治轨道，我们才能够实现建设廉洁政府这样一个目标。

法制网：我们也关注到了，近年来很多暴力事件发生以后，就把责任推给了临时工，临时工执法当中，此次《纲要》有一些什么样的规定呢？

马怀德：当然，临时工执法问题呢，已经受到了社会各界的高度关注。特别是在城管执法领域和公安警察的执法领域里面，过去我们普遍存在着临时工执法的问题，为什么会出现临时工执法，或者临时工执法中的各种问题呢，主要原因跟我们公务员的队伍编制人员不够有关系。为了解决这个问题呢，四中全会就明确提出了，以后要杜绝临时工的执法。要实行严格的资格管理制度和持证上岗制度，就不管你是临时工，合同工，聘用人员还是正式编制的，要执法必须经过严格的资格考试，获得相应的岗位资格，持证上岗才能够从事执法活动。

假设你没有这些证，也没有通过培训，没有通过考试，没有证就不能执法。包括最近中央发布的中央深改组通过的文件，关于城市执法，体制改革和城市管理的《指导意见》里头也明确提出，城管领域里头的执法，也必须是严格规范城管人员的执法行为，对于临时工、协管人要实行严格的资格管理。他们如果聘用了这些人员，但是他们没有执法资格的话，他只能从事一些辅助性的工作。比如巡查，提供信息等等辅助性的工作，不能直接采取强制措施或者处罚措施，不能直接去执法。

法制网：如何尽早确立以法治为重要指标体系的政绩考核评价体系呢？

马怀德：十八届三中全会就提出了要完善我们法治建设的指标体系，特别是要把法治建设的任务纳入到党委政府的指标，政绩考核标准体系中。这一点我觉得是非常重要的，因为中国的官员，它还基本上是一个靠上级的指挥和领导，以及上级的指挥棒，就是我们说政绩考核标准和指标体系来行使权利，履行职责的。所以当指挥棒能发挥它应有的作用的时候，它对下级，政府官员，领导干部的督促、约束和指导所用才会显示出来。

过去我们说指挥棒是什么呢，主要是经济指标，就是一个地方比如说党政领导，他看的是你地方的经济社会发展的水平，GDP、财政收入这些工业增加值，他看的是这些指标，所以他是围着这些指标在转。

法治指标是在现有的指标体系基础上，新增加的一个指标体系。这个指标体系就是用一些客观的，能够量化的一些标准，来衡量党委、政府在法治政府建设方面所做的工作。比如说法治政府建设推动是不是有效？当地的依法行政能力水平是不是有所提高？违法行政的现象是不是有能够明显减少？老百姓对政府的满意度是不是能够明显增加？用这些指标体系去衡量一个地方法治建设的成效，我觉得是非常必要的，也是很科学的。

我想上级党委政府也可以按照这些指标衡量出来的结果来考察下级的党政领导班子以及成员，他们本身在依法行政方面做得好还是坏，哪一些人该提拔重用，哪一些人该追究问责，这些就可以很好地分清楚了。所以要把它作为一个指挥棒去用，这个指挥棒对推动当下中国的法治政府建设具有非常重要的作用。

法制网：最后我想问一下，对于这次的《纲要》您个人有一个什么样的期待吗？

马怀德：《纲要》是一个文本，是一个书面的东西，制定这个东西本身并不是很容易，但是制定出来能否贯彻落实，这是考验我们法治政府建设成效，考验我们各级领导智慧和能力非常重要的一个标志。

我的期待就是这个《纲要》跟以前的《纲要》一样，能够得到很好地执行和落实，特别是地方党委政府一把手能够高度重视这个《纲要》的执行和落实情况。

因为这不是国务院一家发的，他是党中央国务院共同发布的一个法治政府建设实施纲要，党政一把手应该成为法治政府建设的第一责任人，他们应该按照《纲要》的要求认真督促履行好《纲要》的各项任务和要求，加快推动法治政府建设的历程，早日实现法治政府建设的目标，因为我们2020年全面建成小康社会有很多指标。其中法治政府基本建成就是最重要的一个指标，我们期待着各级党委政府的领导，公务人员能够认真对待《纲要》的实施，确保《纲要》能够落到实处。